（原标题：重庆老板花8亿在茅台镇建厂后被接管，PPP项目再现僵局，社会资本如何吃下“定心丸”？）
本文来源：时代财经 作者：梁争誉
时隔三年，“8亿建厂遭接管”事件终于有了官方回应。
9月25日，针对媒体报道“重庆泰克在仁怀投资建厂遭强行接管”，遵义市人民政府新闻办公室通报称，已成立由市委政法委牵头的调查组，对相关情况提级展开全面调查，并将及时向社会公布结果。前一日，仁怀市亦宣布成立专班展开调查。
据21世纪经济报道，“8亿建厂遭接管”事件当事人、重庆泰克环保科技股份有限公司（以下简称“重庆泰克”）创办人唐显策称，“这是三年来第一次收到当地政府方面的公开回应”。
唐显策所指的，是其在仁怀市茅台镇投资逾8亿元建设的安龙场白酒废水处理厂项目。唐显策称，该厂尚未正式投运，就被仁怀市工业和商务局以一纸《解除合同通知书》“接管”，投资方至今连厂区大门都进不去。
安龙场白酒废水处理厂是仁怀市2017年面向社会资本公开招标的PPP项目，总投资8.2亿元，其中仁怀市水投集团出资2000万元，其余资金由中标企业投入。这个典型的“政府+社会资本”合作项目，却在运营前夕陷入僵局。
PPP（Public Private Partnership）是政府与社会资本共同提供公共产品或服务的一种模式，自2014年起在我国大力推广。“8亿建厂遭接管”事件也折射出PPP模式在地方落地时遇到的困境。
2023年6月，审计署在《国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中披露，重点抽查18省市本级及187个地区计划总投资1.53万亿元的408个项目，发现存在入库环节审核不严、履约环节不尽诚信、建设运营环节不当推责揽责等问题。
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8亿投资打水漂？遵义宣布提级调查
“仁怀事件”可追溯至2017年。
彼时，为解决茅台镇白酒产业快速发展带来的废水处理压力，仁怀市发布PPP项目公告，对外招标建设日处理污水1.5万吨的白酒废水处理厂。
重庆泰克与另一家国企组成联合体中标“安龙场白酒废水处理厂项目”。唐显策在接受大象新闻采访时称，项目总造价约8.2亿元，其中仁怀市水投集团投资2000万元，其余8亿元由中标企业投资，这其中重庆泰克投资、融资超过7亿元，占项目公司股份的86%。
中标后，安龙场白酒废水处理厂于2017年8月开工，2020年6月进水调试，2021年1月投入试运行，2022年5月通过环保验收，标志着可正式运营。
值得一提的是，2020年9月17日，“2020年贵州环保行”检查组一行曾到访安龙场白酒废水处理厂，实地查看该项目。
当时，时任仁怀市水投公司副总经理胡武川在接受媒体采访时表示，“安龙场污水处理厂的投入使用，有效解决了以往废水处理后存在的环境风险隐患。现已建成废水收集管网46公里，覆盖茅台镇1200多家白酒企业。”
然而，据大象新闻报道，2022年6月10日，代表仁怀市政府的项目实施机构仁怀市工业和商务局突然向重庆泰克等下达《解除合同通知书》，称其存在“未按期完工、发生安全事故拒不整改”等重大违约情形，即日解除合同、接管厂区，禁止中标方进入。
唐显策告诉大象新闻，事前没有接到任何通知，当天仁怀市工业和商务局及其它职能部门工作人员将厂里员工集中到一起，宣读《解除合同通知书》，称重庆泰克存在重大违约行为，即日解除所签订PPP项目合同，随即厂里员工被要求两小时内收拾私人物品离开。自此后至今，重庆泰克和另一家中标企业人员被禁止进入厂区。
至今双方仍在博弈，而安龙场白酒废水处理厂也处于正常运营。
2025年1月17日，仁怀市人民政府官网刊发的一篇标题为《含“绿”量→含“金”量｜年度“关键词”》的文章曾提及安龙场白酒废水处理厂。文章称，安龙场白酒废水处理厂是目前贵州最大的白酒废水处理厂，设计日处理量8000立方米，配套管网48.6千米，覆盖茅台镇白酒生产企业483家。
近日，仁怀市人民政府新闻办公室、遵义市人民政府新闻办公室先后发布通报，称已就相关情况启动全面调查。
政府付费能力不足，PPP项目运转卡点暴露
围绕仁怀市安龙场白酒废水处理厂的PPP合同纠纷已持续三年多。
在2022年6月仁怀市工业和商务局以“存在重大违约情形”向重庆泰克下达《解除合同通知书》后，重庆泰克随即提出异议并启动维权。
唐显策表示，《解除合同通知书》称，发现公司存在重大违约行为，但合同中对此有明确约定，发生违约行为后，未违约方应首先通知违约方，采取补救措施，并给予90日宽限期，仍未补救或无法补救，则未违约方有权提出终止合同。他说，仁怀市工业和商务局出具解约通知强行接管前，他们没有接到任何形式的通知。
康德智库专家、北京京师（成都）律师事务所执业律师刘诚冬曾在建筑业工作十余年，在高速公路建设、市政工程建设、水利工程建设、房建项目建设等领域有丰富经验。他向时代财经表示，地方政府单方面解除PPP合同，需同时满足实体和程序要求。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第41条明确，在社会资本方存在严重违约或不可抗力导致合同目的无法实现时，或者出现特许经营协议约定的提前终止协议，可提前终止合同。此外，政府基于公共利益需要行使行政优益权解除合同，需进行书面告知、听取申辩、组织听证等程序。
仁怀市工业和商务局曾向遵义市中院起诉，要求确认合同解除有效，但2023年4月遵义市中院以“不属于民事诉讼范围”为由驳回立案。同年9月，贵州省高院裁定该案应按民事案件处理，指令遵义市中院审理。遵义市中院虽已立案，但仁怀市工业和商务局未按期缴纳受理费，2024年1月被按撤回起诉处理。至今，废水处理厂仍在政府接管之下。
这一系列诉讼与程序上的波折，折射出PPP项目在合同解除和履行环节的复杂性，也引发法律界对地方政府单方面解除PPP合同条件与程序的关注。
刘诚冬指出，当前PPP项目在执行过程中面临多重制度性障碍。首先，在立法层级上对PPP合同的保护仍显不足，现有规范主要是《特许经营管理办法》等部门规章，缺乏法律层级的专门立法，导致地方政府违约成本偏低。
其次，合同性质认定存在分歧，法院对于PPP合同究竟属于“行政协议”还是“民事合同”尚无统一标准，直接影响争议解决路径的选择。而PPP合同执行环节问题突出，一些地方政府财政约束不足，未将PPP项目的财政支出责任纳入预算管理，致使补偿资金难以落实。此外，监管和问责机制缺失，对政府违约行为缺乏有效约束，社会资本维权周期长、成本高。
“如果地方政府在PPP项目中违约或单方面改变条件，对社会资本造成损失，应当按照合同约定承担违约责任，并赔偿因违约导致的直接损失等民事责任。”刘诚冬说。
事实上，重庆泰克和唐显策与地方政府在PPP项目上遇到的问题并非个例。
据经济观察报今年4月的报道，2024年，部分地区的PPP项目中出现了政府付费问题，导致社会资本无法偿还金融机构欠款，项目公司经营也受到影响。
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广州普邦园林股份有限公司（002663.SZ）今年5月7日发布公告称，决定提前终止《郑州高新区市政绿化PPP项目合同》，并向郑州市中原区高新社会事务中心城市管理部（即项目甲方）发送《关于提前终止的通知函》，原因是自2023年项目进入运营期以来，甲方持续未能履行服务费支付义务；截至公告，甲方累计应付未付服务费约为9460万元。
公告显示，项目投资金额为33.20亿元，业务模式为PPP模式，项目合作期为15年。截至2025年3月31 日，项目已投入金额约为3.49亿元，累计回款金额约8500万元。
除了付费问题，PPP项目的资金成本和市场环境在几年间发生了巨大变化。由于PPP主管部门的变动，存量PPP存在政策“青黄不接”的情况，在实际运转中暴露出诸多卡点。
PPP十年起伏，84号文推出“减压”举措
作为引导社会资本参与公共基础设施建设和运营的重要方式，PPP模式在交通、能源、环保等领域发挥过关键作用。
北京明树数据科技有限公司（以下简称“明树数据”）、东南大学PPP国际研究中心联合发布的《中国PPP发展历程及特征分析（1984-2017）》指出，中国实行改革开放以后，急需吸引和利用外资推动经济建设。外商直接投资（FDI）成为中国基础设施建设的重要资金来源，为BOT（Build-Operate-Transfer，建设-运营-转让，PPP的一种模式）模式的引入创造了条件。
20世纪80年代，深圳缺电问题严重，深圳国有企业深圳经济特区电力开发公司与香港合和电力有限公司共同成立公司，经营深圳沙角B电厂。这是中国首例以BOT模式建造的火力发电厂——外资负责筹集建厂资金、建造电厂并在合同期内经营管理，深圳方面则以购买电力、提供土地和煤炭、办理税收优惠等支持作为对价。
2014年前后，为进一步推进市场化，解决地方政府债务问题，PPP模式在国内迎来高峰。
明树数据及《中国PPP行业发展报告（2022）》的数据显示，2014-2017年，全国PPP项目数量从83个暴增至3546个，项目规模从2380亿元跃升至5.3万亿元。
截至2023年2月，全国已完成社会资本招标的存量PPP项目达9685个，总投资16.2万亿元。交通运输、市政工程、城镇综合开发、生态建设和环境保护、水利建设占据投资前五，合计占比超过85%。
在快速发展过程中，PPP暴露出不少问题，尤其是隐性债务风险。
大成律师事务所高级合伙人黄华珍在接受《经济观察报》采访时指出，不少存量PPP项目受经济增长承压影响，使用者付费低于预期，而地方政府补贴更常出现拖欠情况，“新官不理旧账”的现象十分严重。有的地方政府甚至以PPP项目涉及隐性债务为由拒不支付补贴，在提前终止项目时，也拒不将应付补贴计入补偿金。
明树数据统计，截至2023年2月，PPP项目中，政府未来总支出责任达14.34万亿元，其中2024年至2033年合计8.31万亿元，仅2024年就达8419亿元。财政支付压力骤增，成为项目兑现的“紧箍咒”。
不过，政策层面也在逐步推出“减压”举措。
今年8月，国务院办公厅转发财政部《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》的通知(国办函[2025]84号)（以下简称“84号文”），明确地方政府可统筹运用一般债、专项债等资金，用于PPP在建项目的政府支出；对已运营项目，运营补贴等政府支出责任要纳入预算管理，并可安排专项债券资金，有序处理社会资本垫付建设成本问题。
针对类似仁怀“8亿建厂遭接管”事件的履约问题，84号文强调依法履约按效付费。地方政府对已运营项目要按合同依法履约，将政府支出责任按规定纳入预算管理，按绩效结果及时付费，不得以拖延竣工验收时间、延迟绩效评价等方式拖欠付费。
84号文的政策导向在一定程度上回应了社会资本对于政府违约和付款拖延的担忧，也引出业内对完善立法和争议解决机制的呼声。
刘诚冬建议，加快PPP专门立法，明确合同性质，允许当事人约定仲裁解决争议，平衡行政监管与契约自由，借鉴国际经验以仲裁为主要途径，减少地方保护干扰。
84号文发布后，甘肃已跟进。
9月8日，甘肃省人民政府办公厅发布《关于印发规范政府和社会资本合作存量项目建设运营实施方案的通知》提出，省级层面成立规范PPP存量项目建设运营工作专班，强调各级政府依法履行合同付款义务，拖欠账款按国家规定及时妥善解决，并通过调整投资回报率、折现率、延长合作期限等方式平滑财政支出。
从深圳沙角B电厂起步到如今16万亿元存量项目，PPP在中国经历了“试水-狂飙-阵痛”的全过程。能否在保障公共服务供给的同时，真正缓释财政风险、提振社会资本信心，将是未来PPP能否“再出发”的关键考验。
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